Конституційна та судова реформи: реальна необхідність чи штучна проблема?!

Після прийняття Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 року та Акту проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року виникла потреба у конституції, яка б визначила і закріпила суспільний порядок, форму правління, місце і статус різних державних установ, місцевого самоврядування, роль народу в їхньому формуванні, основні права людини і громадянина тощо. Таким чином, з 1992 року почався процес формування Конституції молодої незалежної держави – України.  

Дискусії з приводу проектів майбутньої конституції тривали досить довго, враховуючи важливість цього документу. І вже 28 червня 1996 року Верховна Рада України прийняла і ввела в дію Конституцію України[1].

Отож, Конституція України дала поштовх до створення законодавчої бази існування української держави, взаємовідносин між владою та народом, регулювання крізь принцип стримувань і противаг всіх гілок влади тощо. Та через суспільно-політичну кризу на початку ХХІ століття в Україні виникає потреба у зміні деяких норм Конституції, які стосувалися форми правління, балансу сил влади і місцевого самоврядування. В результаті, 8 грудня 2004 року ВРУ було прийнято ЗУ «Про внесення змін до Конституції України» [2].  Цю ініціативу підтримали 402 депутати парламенту. Загально окреслюючи зміни, які відбулися після прийняття цього закону, можна сказати, що вони фактично стосувалися владної рівноваги: новообраний президент мав значно менше повноважень відповідно до цього Закону, аніж за Конституцією 1996 року. Форма правління змінилася з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську. Однак, чи була насправді потреба у подібній реформі – питання швидше не доцільності, а змісту політичної боротьби тодішньої влади та опозиції. Сьогодні ж доводиться дискутувати на тему конституційної реформи, яка повинна раз і назавжди, або хоча б на тривалий час, розподілити повноваження президента та всіх гілок влади, уникаючи при цьому суперечностей і зіткнень компетенцій.

Проблема у виборі форми правління за весь час існування України як незалежної держави була спричинена не стільки раціональною потребою, скільки політико-бізнесовим протиборством різних парламентаріїв та груп тиску української політичної арени. Для прикладу, перша конституційна реформа 2004 року, на мій погляд, була зумовлена нічим іншим як розумінням В.Януковича та Л.Кучми, які ініціювали її, того, що на президентських виборах  більшу підтримку отримає їхній опонент – В. Ющенко. Останній, разом зі своїми прихильниками, виступали проти подібної реформи, бо також були впевнені у своїх шансах перемогти. Маючи більшість у парламенті, Партія Регіонів все ж прийняла «конституційний закон», відповідно до якого парламент отримує більше повноважень, на відміну від президента. Це, перш за все, пов’язано із формуванням уряду, призначенням міністрів, голів обласних державних адміністрації та інших питань. Так, новообраний у 2005 році Президент України Віктор Ющенко опинився в парламентсько-президентській країні. Потім, у 2010 році, вже інший Президент – Віктор Янукович здійснює т. зв. «анти-конституційний» переворот, внаслідок якого отримує право на формування уряду, яким, за редакцією Конституції від 2004 року, користувався парламент. Продовжилася ця історія під час Революції Гідності 2013-2014 рр. Так, 2 лютого 2014 Яценюк А., голова Політради ВО «Батьківщина», заявив, що опозиція прагне повернення конституції до редакції 2004 року [3].Відповідно до неї, форма правління у країні була парламентсько-президентською. У даному випадку це бажання було раціональним і логічним, спостерігаючи за тодішніми діями парламентської більшості і президента щодо свого невдоволеного народу, який вийшов на майдани. Опозиція розуміла, що має підтримку населення і тому сподівалася на коаліційну перемогу. Однак, ВО «Свобода» була проти повернення до конституції 2004 р., усвідомлюючи, що залишиться поза бортом [4]. Та вже 21 лютого 2014 року Верховна Рада України повернула в дію Конституцію 2004 року. Колишня опозиція стала фактично партією із більшістю в парламенті, а президент втратив ряд своїх повноважень. Проте, пересічним українцям жити легше і краще не стало. Ці зміни – це політичні перипетії, які визначають силу впливу, але аж ніяк позитивно не впливають на економіко-соціальне становище держави загалом і кожного громадянина, зокрема. Особливо, коли законодавство, Конституція України порушувалася верхівкою влади як при президентсько-парламентській формі правління, так і при парламентсько-президентській. Саме тому виникає питання «Чи є доцільність насправді у проведенні конституційної реформи, яка має на меті зміну форми правління?».

На превеликий жаль, ця тема у політичному дискурсі настільки популістська, наскільки й тема про другу державну мову чи про погані українські дороги. Як тільки вибори, так одразу про це згадують, спекулюючи людськими потребами. Змінили форму правління, а порушення Конституції і Законів України не припинилися, про що свідчать різні журналістські дослідження [5] [6] [7].

Саме тому, вважаю, що потрібно будувати таку законодавчу систему, як б передбачала дієвий принцип верховенства права, правової держави, коли перед законом всі рівні і за його порушення кожен персонально несе відповідальність. Для того, аби така система адаптувалася до нашого політико-правового простору зовсім  не потрібно, щоб пройшов десяток років і змінилася ментальність народу і його повага до законів і конституції. Потрібна ефективна санкційна система, яка передбачатиме різних видів покарання і застосування її не тільки до середньостатистичного громадянина, але й до всіх управлінців нашої держави. Тобто, рівність перед законом продукуватиме справедливість. Тим паче, Конституція України достатньо чітко прописує основні положення, які стосуються влади, громадян та їхнього співвідношення. Зрозуміло, що вона декларує загальні принципи, а решту – закони, укази, постанови тощо. Ключовим критерієм успіху на шляху побудови правової держави є дотримання конституції і законів усіма членами суспільства.

Якщо, все ж таки, братися до реформування певних конституційних положень, то, на мій погляд, варто торкнутися лише форми державного правління. Переконаний, що парламентсько-президентський режим із застосуванням принципу стримувань і противаг при прийнятті певних рішень, із дотриманням управлінцями Конституції та Законодавства України зможе себе виправдати. Необхідно також реформувати і вдосконалити деякі прогалини нашого законодавства.

Зміни повинні стосуватися виборчої системи, які б забезпечили встановлення мажоритарної виборчої системи відносної більшості на парламентських виборах і абсолютної більшості – на президентських. А також прийняти закон про відкликання народних депутатів України та про обов’язковість голосування при наявності в бюлетні графи «Проти всіх» або «Ні за кого», щоб таким чином виборець мав альтернативу і міг волевиявитися у формі протесту, не проголосувавши ні за кого. Все це дасть можливість побачити реальну картину народного представництва в органах влади, бути депутатам справді підконтрольними і підзвітними виборцям. Також слід встановити певні санкції для депутата за відсутність на пленарних і сесійних засіданнях. Для прикладу, за пропущених 25% засідань, позбавити депутата місячної зарплати. Якщо пропустив 30% і більше без поважних причин (хвороба, відрядження тощо) – позбавити мандата. Також, вважаю, буде доцільним поступове підвищення прохідного відсотка на парламентських виборах від 5% до 15% для ліквідації поліпартійності, яка зовсім ніякого ефекту на українському політичному просторі немає, крім розпорошування голосів виборців. Понад 200 політичних партій і жодна з них не підтримується більшістю населення [8]. Якщо у майбутньому підвищення прохідного відсотка дасть свій ефект, то сформується нова система партійного представництва Американського чи Великобританського зразка.

 Місцеве самоврядування також повинно зазнати вагомих реформ. Для прикладу, обласні та районні державні адміністрації мають функціонувати як виконавчі комітети при обласних і районних радах, голови яких обиратимуться депутатами відповідних рад. Інші члени виконавчих комітетів призначатимуться депутатами облради і райради за поданням голови обласного та районного виконкому.

Останнім часом різними політиками висловлюються думки з приводу залежності як прокуратури, так і судової гілки влади від певних осіб. Однак, статтею 122 Конституції встановлено, що Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади[9]. Тобто, народні обранці цілком можуть контролювати дії прокуратури загалом і Генпрокурора, зокрема. Одна вимога – діяльність відповідно до Конституції і Законодавства України – забезпечить ефективний розвиток усіх сфер життєдіяльності людини, функціонування державних установ та посадових осіб.

Реальна незалежність судової гілки влади – наболіле питання в українському політичному дискурсі. Як на мене, теж штучно створена проблема. Відповідно до пункту 3 статті 20 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»  Голова Верховного Суду України, Перший заступник Голови Верховного Суду України, заступники Голови Верховного Суду України обираються на посади і звільняються з посад Пленумом Верховного Суду України у порядку, встановленому цим Законом [10]. До складу Пленуму  входять  усі  судді  Верховного  Суду України,   голови   вищих   спеціалізованих   судів  та  їх  перші  заступники,  голови Касаційного  й  Апеляційного  судів  України,  обрані на посаду відповідно до закону [11]. Пункт 1 статті 19 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»  гласить, що суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідовуються Президентом України, який обирається на всеукраїнському голосуванні,  за поданням Міністра юстиції України на підставі пропозиції голови відповідного вищого спеціалізованого суду, а найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, як відомо, є Верховний Суд України [12]. Таким чином, вагоме (чи не найвпливовіше) місце у подальшому ефективному функціонуванні судової гілки влади посідає глава держави, який обирається на вседержавному волевиявленні громадян України. Тому в прогалинах діяльності судів певну провину має і Президент України. З цього випливає, що як конституційного, так і судового реформування або непотрібно взагалі, або потрібно тільки змінити процес формування складу Верховного Суду України. Для прикладу, Голову Верховного Суду України обирали і звільняли б депутати ВРУ і затверджували б кандидатури на посади заступників за поданням Голови ВСУ абсолютною більшістю голосів – 300. Пленум Верховного Суду України виконував б решту функцій, які наразі за ним закріплені. Як наслідок, народні обранці були б відповідальними за діяльність судової гілки влади в Україні, що було б дуже доцільним, враховуючи парламентсько-президентську форму правління та наданий депутатам вотум довіри від українського народу. А можливість відкликання народних депутатів виборцями дозволить ретельніше і впливовіше контролювати парламент. Що стосується Конституційного суду України, то до нього претензій взагалі не мало би бути, адже його склад формується Президентом, Кабінетом Міністрів та Верховною Радою України. Відповідно до статті 20 ЗУ «Про Конституційний суд України», Голова Конституційного Суду України обирається на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України зі складу суддів Конституційного Суду України лише на один трирічний строк таємним голосуванням [13]. Таким чином, в процедурі формування Конституційного Суду України ВРУ, Кабінет Міністрів і Президент України також беруть участь, а отже, відповідальність за успішність чи навпаки діяльності цієї установи більшою мірою лежить саме на них. Якщо братися звинувачувати судову гілку влади у її залежності чи антинародності, слід, перш за все, мабуть, змінити саму процедуру її формування: або, знову ж таки, на всенародному голосуванні обирати Голову Конституційного суду, а він призначатиме за згодою парламенту інших членів Суду; або повністю перекласти цю функцію на Верховну Раду України, депутати якої б призначали  Голову та інших членів КС абсолютною більшістю голосів – 300.

Ці та інші нюанси формування влади, її ефективності та результативності лише частково стосуються саме конституційної реформи, бо Конституція задає лише базові норми, а продовження її відбувається у формі Законів та інших нормативно-правових актів, які їй не повинні суперечити, а лише уточнювати та доповнювати. Саме тому, на мій погляд, конституційна реформа Україні потрібна лише для того, аби остаточно встановити форму правління у нашій державі, визначити основні функції і повноваження трьох гілок влади і Президента. Інші проблемні питання, які не висвітлені в Конституції, повинні відображатися у Законах України, указах, постановах тощо. Для прикладу, якщо в Конституції нашої держави нічого не йдеться про відкликання депутатів Верховної Ради України, то необхідно прийняти відповідний закон, який дозволить це робити виборцям.

Таким чином, при здійсненні конституційної реформи слід врахувати наступне: прем’єр-міністра повинен призначати президент за абсолютною згодою парламентарів (300 голосів), аби він мав підтримку і в парламенті також, міністрів має призначати прем’єр-міністр за згодою ВРУ; діяльність державних адміністрацій має бути скасована, а їхні функції перекласти на новостворені виконавчі комітети при обласних та районних радах, голови яких обиратимуться депутатами останніх; генерального прокурора має призначати  і звільняти парламентська більшість; президент повинен мати право розпустити парламент у разі, якщо протягом 60 днів парламент не сформував уряд, протягом 30 днів чергової сесії ВРУ не може розпочати роботу в режимі пленарних засідань; вибори до парламенту повинні проходити за мажоритарною системою відносної більшості строком на 5 років, президента – мажоритарною абсолютної більшості строком на 5 років; у разі смерті, відставки чи імпічменту президента його функції повинен виконувати Голова Верховної Ради України; правом ініціювати дострокові парламентські вибори повинно володіти громадянське суспільство у формі референдуму під контролем ЦВК;  для того, щоб сформувати уряд, парламенту необхідно лише абсолютною більшістю (300 голосів) затвердити кандидатури (коаліції непотрібно); процедура імпічменту президента повинна передбачати звернення парламенту до Генеральної Прокуратури, Верховного Суду та Конституційного Суду України із тлумаченням злочину, на підставі якого його хочуть позбавити президентського крісла, та на основі висновків судів і слідства прийняти відповідне рішення абсолютною більшістю голосів про імпічмент глави держави; народні депутати повинні мати право не входити в жодну фракцію; президент має підписувати закони Верховної Ради, а в разі його постійного вотування, парламент повинен мати можливість долати вето абсолютною більшістю голосів; уряд має бути підконтрольним і підзвітним парламенту; Кабінет міністрів України повинен скласти повноваження перед новообраним парламентом.

Обов’язковою умовою здійснення конституційної та судової реформ є обговорення цієї проблематики в суспільстві, залучення наукових товариств, громадських організацій та провідних поодиноких фахівців у сфері політики та юриспруденції до розробки проектів та пропозицій щодо змісту реформ. Всі деталі розподілу влади необхідно ретельно проаналізувати, аби вона була справді в руках народу, і щоб в разі категоричної невдоволеності її діями громадяни України могли  ефективно впливати на неї. Слава Україні! Героям слава!

[1] Конституція України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

[2] ЗУ «Про внесення змін до Конституції України» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:   http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2222-15

[3] Повернення до Конституції 2004 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу:    http://www.unian.ua/politics/879752-povernennya-do-konstitutsiji-2004-roku-pochnut-obgovoryuvati-u-vivtorok-yatsenyuk.html

[4] «Свобода» проти повернення до конституції 2004 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу:    http://www.pravda.com.ua/news/2014/01/28/7011753/

[5] Регіонали голосують за сусідів [Електронний ресурс]. – Режим доступу:     http://chesno.org/news/1832/

[6] Кнопкодавство в парламенте: «Баткивщина» ставит новые рекорды [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://glavcom.tv/video/8258.html

[7] Нардеп Царьов вимагає в Росії економічних санкцій проти України [Електронний ресурс]. – Режим доступу:    http://nasamari.com/novosti/4372-nardep-carov-vimagaye-v-rosi%D1%97-ekonomichnix-sankcij-proti-ukra%D1%97ni.html

[8] Державна реєстраційна служба. Політичні партії [Електронний ресурс]. – Режим доступу:     http://www.drsu.gov.ua/party

[9] Конституція України [Електронний ресурс]. – Режим доступу:     http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/page3

[10] ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:     http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2453-17

[11] Регламент Пленуму Верховного Суду України [Електронний ресурс]. – Режим доступу:      http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0007700-02

[12] ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:    http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2453-17

[13] ЗУ «Про Конституційний суд України» [Електронний ресурс]. – Режим доступу:    

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/422/96-%D0%B2%D1%80